根据昆明市的文件，在昆明进行的城中村改造分成两种基本类型，第一种类型是综合整治，是指基本不涉及房屋拆建的环境净化、美化、公共设施配套项目，此类项目是不需要列入市级改造计划，而是由区（县）政府编制工作方案，报市领导小组办公室备案后，即可组织实施。第二种类型是全面改造，包括整体拆建和局部拆建，全面改造的项目应该编制改造项目修建性详细规划和具体改造方案，并报改造项目计划，经市领导小组批准，上报改造计划后组织实施。现在昆明已经出台的城中村改造的各项政策性文件，其落脚点或者是核心是围绕全面改造来组织的。

　　这一类型的改造，在完毕以后，实际上是城中村的土地性质发生变化，居民的身份要发生变化，实行“改制先行，改建跟进”原则。在全面改造完成以后，实际上可以实现“同房同权”，今后改造的房屋，它实际属于具备法律上完整权属的房屋，可以自由地上市交易和流通。但是在综合整治这样模式之下，由于难度和投入相对较小，不涉及房屋的迁建，这个时候会不会涉及到土地所有权类型的变更？涉及不涉及到城中村居民的身份变化？如果不涉及，其法律定位仍然是城中村。

　　我以土地的拆迁和土地使用权获取阶段中各主体为例进行介绍。

　　政府和企业。

　　在昆明城中村改造工作启动后，很多的区、县级政府，在实施城中村改造工作的时候，一般都会以区里的某一个部门为主导，比如说乡和企业订立一份《城中村改造意向性协议》。《城中村改造意向性协议》在法律上属于什么性质？我认为它不仅仅是民事合同的性质，很大程度上它是行政合同性质。政府在整个城中村改造的过程中的职能和作用更多是引导和制定政策规范的作用，具体的项目实施，实际上要落脚到城中村的法律主体，因此这种类型的意向性协议的性质，它既有民事合同的性质，也有行政合同的性质。发生争议的时候，更多的就要遵循行政程序解决的渠道。

　　企业和村民委员会

　　企业和村民委员会（或居民委员会）订立的《城中村改造合作开发协议》，其法律性质是什么？签订程序是什么？根据《村民委员会组织法》的规定，要召开村民大会，获得村民合法授权后才能签订协议。在昆明市制定的城中村改造当中，对于召开村民大会的通过率的要求是非常高的，要达到与会村民的90%的通过率，这个授权行为才生效，因此在企业和村民委员会（或者居民委员会）发生关系的过程中，我们要注意审查协议的性质和效力。

　　企业和村民

　　城中村改造项目启动后，不可避免地要发生拆迁，企业要和村民签订拆迁补偿协议。在现行的法律框架下，我们需要注意的问题就是怎么去解决法律适用的接口。在我国现行的法律体制当中，我们对于城中村改造这项工作既没有国家的立法，也没有云南省和昆明市的地方性立法，昆明市这一次启动的城中村改建是以政策为主导。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二条的规定，城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁，适用该条例。《云南省城市房屋拆迁管理条例》第二条规定，也是在按行政建制设立的市、镇城市规划区内的国有土地上实施房屋拆迁，必须要对被拆迁人补偿的，适用条例规定。那么，对于在非国有土地上拆迁，非国有土地上的非城市房屋的拆迁，适用哪个法律？在云南省的《拆迁管理规定》第二条第二款有一句话是“可以参照条例和本规定执行”。整个政策制定过程当中，实际上也注意到了这个问题。因此，企业和村民即使签订了拆迁补偿协议，万一在拆迁过程中出现了钉子户怎么办？我相信，接下来会有一系列的配套政策逐步出台。

　　村民委员会和村民的关系

　　这个问题的核心在那里？村民大会召开的程序必须要合法，只有在村民大会召开的程序合法的情况下，决议的效力才能够得到保障。昆明的城中村改造的政策当中，对于村民大会的表决通过率要求是90%以上。《村民委员会组织法》第17条规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。”因此法律上的条件以及政策要求，应该要一并重视。只有在重视法律条件的基础上，对于村民委员会和村民之间的法律关系，才能够梳理清楚，并且确保在村民委员会代表村集体经济组织从事民事法律行为的时候，它的效力是有效的民事法律行为。　　文／李俊华